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國土資源謀新調解的建設

 論文欄目:礦業工程    更新時間:2012-08-17 08:12   

我國經濟社會進入快速發展期,土地礦產供需矛盾日益突出,國土資源行政糾紛數量不斷增多、類型日益復雜。如何有效處理糾紛,及時化解社會矛盾,成為當前國土資源管理面臨的一項重要任務。在國土資源行政復議工作中,傳統的處理方式已難以應對復雜多變的各類糾紛案件,需要在依法依規的基礎上,積極研究、大膽創新,探索適應新形勢、新要求的行政爭議解決方式。行政復議調解制度的立法情況和實踐探索運用調解手段解決行政爭議的法律障礙已經消除從傳統法理看,行政權力的行使應當嚴格、規范,行政行為要么合法,要么違法,對于違法行政行為要堅決糾正并對當事人進行法律救濟,不存在居中調解和討價還價的余地。因此,長期以來,無論是法學理論上,還是法律規定上,都對行政爭議解決領域引入調解、和解等方式持否定態度。1989年,全國人大通過的《行政訴訟法》第50條明確規定,法院審理行政案件,不適用調解,在立法上確立了我國行政爭議不得調解的基調。近年來,隨著國內行政關系日益多樣化、復雜化,行政爭議數量出現高峰,采用多種方式解決行政爭議的客觀要求日益迫切,運用調解方式解決行政爭議的禁區開始突破。在理論上和實踐中出現了不同程度的探索,在立法上也出現了轉機。2007年,國務院發布的《行政復議法實施條例》第50條規定:“有下列情形之一的,行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解:(一)公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議;(二)當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛!

2008年,最高人民法院發布的《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》實質上認可了調解制度。因此,行政爭議不適用調解的原則,在我國法律上已經發生了改變。運用調解方式解決行政爭議得到黨中央、國務院高度重視運用調解方式解決社會糾紛,是我國的一項優良傳統,也是世界各國司法界效仿的典范,被稱之為“東方經驗”。一直以來,黨中央和國務院努力推動運用調解方式解決行政爭議理論和實踐發展。2004年,國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出,要積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制,充分發揮調解在解決社會矛盾中的作用。2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出:“完善矛盾糾紛排查調處工作制度,建立黨和國家主導的維護群眾權益機制,實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合,把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態!2010年,《國務院關于加強法治政府建設的意見》要求,充分發揮行政復議在解決矛盾糾紛中的作用,努力將行政爭議化解在初發階段和行政程序中。辦理行政復議案件注重運用調解、和解方式解決糾紛。黨中央和國務院的這些規定,為國土資源行政復議調解制度建設提供了依據,指明了方向。運用調解手段解決行政爭議實踐效果良好由于調解手段解決行政爭議已經具有明確的法律地位,而且具有簡便、高效、成本低、辦案阻力小和糾紛解決徹底等特點,近年來越來越受重視。浙江、河北、黑龍江、廣東、上海、湖北等地政府行政復議機構通過調解達成協議的行政復議案件,已達到受理案件總量的20%~30%。

2007年以來,國土資源行政主管部門積極探索,注重運用溝通協調方式化解矛盾,吉林、陜西、天津、四川等地區國土資源管理部門開展了行政復議調解實踐,充分運用調解方式化解矛盾、處理案件,已取得良好效果。國土資源部近三年來受理的復議案件中,有25%以協調方式化解,真正做到了案結事了,實現了法律效果、政治效果和社會效果的統一。這些實踐探索,積累了一定的工作經驗,在構建和諧社會、維護社會穩定中發揮了重要作用。構建國土資源行政復議調解制度的總體思路當前,行政管理的發展趨勢是從公共權力走向公共服務,在國土資源管理中這一特點尤為突出。建設國土資源行政爭議處理制度,應當從公共服務改革這一更加宏觀的視角來改革和完善工作機制,更多地從申請人的角度考慮行政爭議解決機制建設,其目標是讓爭議的處理更加便捷、友好和低成本。行政復議調解制度正好體現了這一價值取向,適應了這一工作需求。國土資源行政復議調解制度建設,應當列為今后行政復議工作的一項重要內容和工作重點。根據國土資源行政爭議的特點和行政復議制度法制化進程,國土資源行政復議調解制度的構建,應當從以下方面入手。

明確國土資源行政復議調解的基本原則國土資源行政復議調解制度,既要遵循行政復議工作的基本要求、基本規范,又要考慮調解這一處理案件方式的特殊性,在工作中遵循一些基本的原則和要求:自愿原則。國土資源行政復議調解以雙方當事人自愿為前提,只有申請人和被申請人都自愿接受調解時,復議機關才能啟動調解程序。調解過程中,如果一方當事人反悔,應當終止調解,并重新進入復議決定程序。合法原則。國土資源行政復議調解必須在合法的范圍內進行,包括調解的范圍合法、依據合法、程序合法和結果合法。調解應當依據法律法規、國家政策或公序良俗,不能違法調解;調解協議不得違反法律法規禁止性規定。

公正原則。行政復議人員在調解案件過程中要始終處于公正地位主持公道,充分尊重當事人的意志,做到客觀、公平、公正,以事實為依據,以法律為準繩。效率原則。國土資源行政爭議案件調解不成時,要快速轉入復議決定程序,避免久調不決、重復調解等現象,最大可能滿足對公平和效率的雙重追求。合理界定國土資源行政復議調解制度的適用范圍實踐中,適用調解解決的國土資源行政復議案件范圍有限,并非所有的行政爭議案件都適用調解。行政復議調解只應對合法但明顯不當的行政行為進行調解,禁止對違法行為或無效行為進行調解。適用范圍不當,可能影響行政復議工作的權威性和嚴肅性。適用調解的國土資源行政復議案件主要集中在以下幾個方面:一是國土資源行政處罰中涉及行使行政處罰自由裁量權作出行政處罰決定的行政復議案件;二是行政程序瑕疵具體行政行為引起的復議案件;三是行政不作為案件,例如政府信息公開行政不作為等;四是當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。需要注意的是,賠償和補償數額要嚴格限定在《國家賠償法》等法律規定的范圍之內。嚴格規范行政復議調解程序目前,實踐中行政復議調解主體往往依照其他行政程序或自創程序進行調解,隨意性較大。行政復議調解作為整個行政復議工作的一個有機組成部分,其程序設計既要有利于爭議的協調解決,又不能影響整個行政復議工作及時、有序開展。因此,在程序設計上要符合從簡從快、規范有序的原則。申請。復議雙方當事人在復議機關作出復議受理決定后自愿提出調解申請。為達到定分止爭目的,復議機關可以積極主動勸導當事人進行調解,但禁止強迫進行調解。主持調解。在行政復議調解中,行政復議機關作為調解主體,應當在充分了解調查事實后,對當事人進行協商疏導,聽取當事人陳述和申辯,引導雙方當事人自愿達成爭議解決協議,消除當事人之間的紛爭,減少當事人之間的對立和對抗。調解過程中,應當制作調解筆錄。制作和送達行政復議調解書。對于調解達成協議的,復議機關要及時制作調解協議書,調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果,并加蓋行政復議機關印章,行政復議調解書經雙方當事人簽字,即具有法律效力。生效的復議調解書與行政復議決定書具有同等效力,對雙方當事人都具有法律約束力,必要時可以啟用國家強制執行力保證執行。行政復議調解書一旦作出并生效就意味著行政復議終結,當事人不可就同一事實和理由再次提起行政復議。構建國土資源行政復議調解制度的具體建議從行政復議工作實踐和立法趨勢來看,行政復議受案范圍將進一步拓寬,復議程序將更加規范。今后國土資源行政復議工作將面臨更大壓力。及時應對新形勢下國土資源行政復議工作面臨的新情況、新問題,不斷提高行政復議工作水平,需要加快推進國土資源行政復議調解制度建設,充分運用協商調解方式解決糾紛。從當前來看,需要做好以下工作。

總結經驗,出臺《國土資源行政復議調解指導意見》目前,法律法規和規范性文件中對國土資源行政復議調解的適用范圍、操作程序等沒有作出明確規定,各地在實踐操作中自由度較大,程序不統一,影響了行政復議協商調解方式作用的發揮,不能維護行政復議的權威性。因此,需要對各地實踐中的成功經驗進行及時總結,盡快明確國土資源行政復議案件運用協商調解方式的適用范圍、操作程序、時限、結果效力、救濟途徑以及部門職責,制定出臺全國統一的規范意見,全面規范行政復議調解工作。待時機成熟,將之上升到部門規章,以有效指導整個國土資源管理系統行政復議工作的規范開展。完善行政復議機構建設,推動復議人員專職化目前,國土資源行政復議機構人員大多為兼職,隊伍不穩定。國土資源行政復議涉及方方面面的工作,復議人員直接面對行政管理機關和行政管理相對人,對工作人員的理論水平、業務能力和綜合素養提出了很高的要求,在當前國土資源行政復議案件不斷增多的情況下,各地行政復議工作都面臨較大壓力。建議設立專門的行政復議機構,加大人才培養力度,強化行政復議人員的培訓,實行行政復議人員資格制度,定期開展行政復議案卷評查,不斷提高行政復議人員的政治素質和業務素質。

密切跟蹤《行政復議法》修改進程,做好《國土資源行政復議規定》修改儲備工作目前,為適應行政復議新形勢需要,《行政復議法》正在修改。我們要及時關注修法動態,把握新的立法精神!缎姓䦶妥h法》修改后,《國土資源行政復議規定》也將面臨修改,建議做好行政復議規定的調查研究和修改儲備工作,摸清國土資源復議工作現狀和難點,加強行政復議案件受理范圍、處理方式等重大改革方向和措施的研究,為今后規定的修改打下良好基礎。

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